一、现有财政支农体系与农业结构调整的矛盾
　　近年来，由于"三农"问题日益引起了有关部门的高度重视，财政对农业发展和结构调整的支持力度逐步加大。财政支农力度的加大和支持结构的改善，对促进农业结构调整发挥了重要作用。但就总体来说，现有财政支农体系与农业结构调整的矛盾，仍然是比较严重的。主要表现在以下四个方面：
　　（一）财政支农的资金总量严重不足，对农业结构调整的财政支持存在需求迅速增长与供给增长乏力的矛盾
　　1．财政支农资金总量不足的问题没有根本改变，财政支农资金稳定增长的内在机制尚待有效建立。自20世纪90年代以来，我国财政支农资金总量不足的问题一直比较突出。其主要表现是：（1）虽然财政支农支出的总体规模不断扩张，但财政支农支出占财政总支出的比例却不断下降；（2）农业财政支出占国家财政总支出的比例，低于农业gdp占全国gdp的比例；（3）国家财政对农业总投入的增长速度，往往低于国家财政经常性收入的增长速度；（4）如果用财政支农支出与农业税收之差来衡量农业的财政净投入，那么，农业财政净投入占财政支农支出的比例，在90年代末期以前基本上呈下降趋势。就总体来说，我国财政支农资金总量不足的问题，并没有得到根本改变；财政支农资金长期稳定增长的内在机制，尚没有根本建立起来。因为，近年来我国财政支农支出的迅速增长，在很大程度上得益于国债投入的增加，而国债规模的增长至少是长期内不可持续的。
　　2．农业结构战略性调整的深入推进，引发了财政支农资金需求的迅速增长，凸显了财政支农资金总量不足的问题。当前，针对农业结构调整的财政支持，主要应该包括两方面的内容：（1）针对农户、龙头企业等结构调整主体的调整行为，通过财政贴息贷款、税收减免和其他间接支持等措施，提供选择性的重点支持和鼓励，包括支持重点区域、重点农户、重点产品或产业链的开发，以及支持延伸产业链、拓展结构调整的选择空间等行为；（2）更为重要的是，适应农业结构调整从适应性调整向战略性调整的转变，为重构农业的支撑保障体系提供政府支持。现有的农业支撑保障体系，主要是在农业发展进入新阶段以前，为适应农业增长和农业结构适应性调整的要求，而逐步建立起来的。随着加入wto所引发的国际竞争国内化、国内竞争国际化的发展趋势，随着农业结构战略性调整的深入推进，现有的农业支撑保障体系的不适应性日趋突出；对其进行革命性改造甚至部分重构的要求，也日趋强烈起来。但是，对农业支撑保障体系的革命性改造或重构，是一项耗资巨大、任重道远的系统工程。近年来，农业支撑保障体系建设的进展，远远不能满足农业结构战略性调整的要求。而农业支撑保障体系建设的投入不足，则是形成这种局面的重要原因之一。农业支撑保障体系具有较高程度的公共品属性，根据其建设类型的不同，通过加强财政支持发挥政府投资的引导、带动或主体作用，是必要的。
　　针对农业结构调整的上述两方面财政支持，往往是将对传统农业、传统农民的改造和农业的结构升级结合起来发挥作用的。因此，相对于财政支农的现有基础而言，农业结构调整对上述两方面财政支持的需求，都会呈现"乘数"。甚至"乘方"意义的增长。但是，与此同时，由于财政支农资金稳定增长的内在机制尚待有效形成；农业结构战略性调整的深入推进，必然导致财政支农资金总量不足的问题进一步尖锐化，加剧财政支农资金的供给缺口。
　　（二）财政支农结构不合理，财政支农结构与农业结构战略性调整的矛盾较为突出
　　1．财政支农经费相对较多地用于人员供养和行政运行，但却并未显著增强农林水气等部门对农业结构调整的支持能力。
　　1998－2001年，由于人员工资上涨等原因，在全国财政支农的支出结构中，农林水气等部门事业费支出的比重逐年增长，由28．0％提高到36．7％。尽管如此，农林水气等部门的业务发展条件，不仅没有得到明显改善；反而由于出现了比较严重的业务经费短缺问题而有所恶化，甚至较为普遍地存在着事业费支出挤占建设和发展性支出的现象。因此，农林水气等部门事业费的增加，在总体上并没有明显增强这些部门对农业发展和结构调整的实际支持能力。2002年，我们在对黑龙江和山东两省调查时发现，黑龙江省耕作研究所共有64人，其中工人13个、行政干部2个、离退休人员24个，在职科技人员不足30人，科研骨干仅10人左右。该所全年的事业费只能维持24个离退休人员的支出，全所的活动经费只能靠卖种子搞创收来解决。同年，在我们调查的山东省林业系统中，科技单位有1／3以上的科研人员无事可做。
　　2．财政支农资金的效益严重外溢，对与农业发展和结构调整直接相关的农业基础设施建设的财政支持过少。
　　1996－2000年，在中央财政的农业基本建设投入总量中，用于水利基础设施建设的投入占70％左右；用于林业生态环境建设的投入接近15％，且比例逐年提高。2001年，在全国农业国债投资总量中，用于水利和林业生态的共占86．0％。而中央财政安排的大部分水利建设资金，被投入到防洪、抗旱、灌溉等重大工程项目上，其效益外溢于农业和农村的特征比较显著。甚至由于直接惠及农业发展和结构调整的小江小河治理、农业水利配套建设投入较少，而严重制约着水利建设支持农业发展和结构调整的总体效果。中央财政安排的林业生态建设，更容易出现主要是上游建设、下游受益和农村建设、城市得益的情况。因此，一方面，财政支农及其增长状况容易被数字的表象美化；另一方面，有限的财政支农资金实际支持的，往往不是农业发展 ……（未完，全文共7237字，当前只显示2128字，请阅读下面提示信息）